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——2008年10月23日在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議上

全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)主任　李適時(shí)

 

 

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)：

　　我受委員長(zhǎng)會(huì)議的委托，作關(guān)于《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法修正案（草案）》的說(shuō)明。

　　一、修改國(guó)家賠償法的必要性

　　國(guó)家賠償法是根據(jù)憲法的規(guī)定制定的，于1994年５月12日通過(guò)，1995年1月1日起實(shí)施。這部法律的制定和實(shí)施，對(duì)于保障公民、法人和其他組織依法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)，化解矛盾糾紛，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有重要意義。國(guó)家賠償法實(shí)施以來(lái)，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法處理了一批國(guó)家賠償案件，一批當(dāng)事人依法獲得了國(guó)家賠償?？偟目矗覈?guó)國(guó)家賠償制度的建立與實(shí)施，在國(guó)家的法制化進(jìn)程中發(fā)揮了積極作用。

　　與此同時(shí)，國(guó)家賠償法在實(shí)施中也存在一些問(wèn)題，主要是：賠償程序的規(guī)定比較原則，對(duì)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)約束不夠，有的機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)予賠償?shù)陌讣涎硬挥栀r償，當(dāng)事人的合法權(quán)益難以得到保障；有的地方賠償經(jīng)費(fèi)保障不到位，賠償金支付機(jī)制不盡合理；賠償項(xiàng)目的規(guī)定難以適應(yīng)變化了的情況。此外，刑事賠償范圍的規(guī)定不夠明確，實(shí)施中存在分歧。這些問(wèn)題不同程度地阻礙了賠償請(qǐng)求人及時(shí)有效地獲得國(guó)家賠償。近年來(lái)，各有關(guān)方面提出對(duì)國(guó)家賠償法需要進(jìn)行必要的修改。到目前，全國(guó)人大代表共有2053人次提出了61件修改國(guó)家賠償法的議案和14件建議。一些部門、地方和專家學(xué)者也從不同角度提出了對(duì)國(guó)家賠償法的修改意見(jiàn)和建議。

　　根據(jù)國(guó)家賠償法的實(shí)施情況和各方面的意見(jiàn)，十屆全國(guó)人大常委會(huì)將修改國(guó)家賠償法列入了五年立法規(guī)劃。根據(jù)立法規(guī)劃的要求，法制工作委員會(huì)從2005年底開(kāi)始著手國(guó)家賠償法的修改工作，向最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部、司法部、國(guó)務(wù)院法制辦等中央有關(guān)部門及部分地方發(fā)函征求修改意見(jiàn)，并先后召開(kāi)了領(lǐng)銜提出修改國(guó)家賠償法議案和建議的全國(guó)人大代表座談會(huì)、中央有關(guān)部門座談會(huì)、法學(xué)專家座談會(huì)以及國(guó)際研討會(huì)，還分別到十個(gè)省市進(jìn)行了調(diào)研。此外，對(duì)一些國(guó)家的國(guó)家賠償法律制度進(jìn)行了比較研究。2008年以來(lái)，按照常委會(huì)立法工作計(jì)劃，法制工作委員會(huì)加緊了修改研究工作，在深入調(diào)研并認(rèn)真研究各方面意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部、司法部、國(guó)務(wù)院法制辦等部門協(xié)商溝通，起草了國(guó)家賠償法修正案(草案)。

　　二、修改國(guó)家賠償法的指導(dǎo)思想和工作思路

　　修改國(guó)家賠償法，總的指導(dǎo)思想是以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，貫徹黨的十六大和十七大精神，堅(jiān)持實(shí)事求是和有法必依、有錯(cuò)必糾的原則，體現(xiàn)憲法規(guī)定的尊重和保障人權(quán)的精神，體現(xiàn)我們黨以人為本、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念。修改工作要注意從我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，分清體制機(jī)制問(wèn)題和工作執(zhí)行問(wèn)題，既要保障公民、法人和其他組織依法獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，也要保障國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依法行使職權(quán)。

　　國(guó)家賠償法涉及公權(quán)力的行使與公民的切身利益，社會(huì)影響較大。同時(shí)，這部法律涉及民法、刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等多部法律，涉及人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)和監(jiān)獄等司法機(jī)關(guān)以及行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)，法律關(guān)系比較復(fù)雜?？偟目?，國(guó)家賠償法的修改要服務(wù)于改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，要為構(gòu)建和諧社會(huì)提供有力的法制保障。在修改思路上，把握突出重點(diǎn)、積極穩(wěn)妥的工作方針，針對(duì)法律實(shí)施中最突出、最急需的問(wèn)題進(jìn)行修改完善；同時(shí)注意穩(wěn)步推進(jìn)，對(duì)重大問(wèn)題瞻前顧后，照顧左鄰右舍，不求一步到位。據(jù)此，草案以完善賠償程序、暢通賠償渠道為重點(diǎn)，兼顧其他問(wèn)題。對(duì)于賠償范圍等一時(shí)難以達(dá)成共識(shí)的問(wèn)題，草案暫未列入。這些問(wèn)題需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)一步研究論證后，再作修改完善。

　　三、修改的主要內(nèi)容

　　（一）暢通賠償請(qǐng)求渠道

　　國(guó)家賠償法規(guī)定，賠償請(qǐng)求人要求刑事賠償，應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)進(jìn)行確認(rèn)。一些人大代表、地方和部門提出，實(shí)踐中，有的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)以各種理由不確認(rèn)或?qū)Υ_認(rèn)申請(qǐng)拖延不辦，申請(qǐng)人向其上一級(jí)機(jī)關(guān)申訴又往往行不通，建議明確規(guī)定，對(duì)于賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不予賠償?shù)?，賠償請(qǐng)求人有權(quán)向人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)賠償。

　　經(jīng)與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等部門溝通研究，為保障賠償請(qǐng)求人依法獲得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利，建議對(duì)這一程序作如下修改：賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起兩個(gè)月內(nèi)，作出是否賠償?shù)臎Q定。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)逾期不予賠償，或者賠償請(qǐng)求人對(duì)不予賠償?shù)臎Q定或者賠償數(shù)額有異議的，賠償請(qǐng)求人可以向其上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。賠償請(qǐng)求人不服復(fù)議決定或者復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，賠償請(qǐng)求人可以向復(fù)議機(jī)關(guān)所在地的同級(jí)人民法院賠償委員會(huì)申請(qǐng)作出賠償決定。

　　（二）完善賠償辦理程序

　　國(guó)家賠償法對(duì)行政賠償程序和刑事賠償程序僅作了原則規(guī)定。一些人大代表、地方和部門提出，現(xiàn)行的國(guó)家賠償程序沒(méi)有明確期限要求、辦理程序及方式，缺乏可操作性，建議增加賠償義務(wù)機(jī)關(guān)、人民法院賠償委員會(huì)辦理賠償請(qǐng)求的程序性規(guī)定，促進(jìn)有關(guān)機(jī)關(guān)依法公正處理賠償請(qǐng)求，保障賠償請(qǐng)求人的合法權(quán)益。

　　經(jīng)同有關(guān)部門研究，建議增加以下規(guī)定：一是賠償請(qǐng)求人遞交申請(qǐng)書(shū)后，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)出具加蓋本行政機(jī)關(guān)印章并注明收訖日期的書(shū)面憑證；二是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出賠償決定，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取賠償請(qǐng)求人的意見(jiàn)，并可以與賠償請(qǐng)求人就賠償方式、賠償項(xiàng)目、賠償數(shù)額依照本法關(guān)于賠償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定進(jìn)行協(xié)商。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出不予賠償決定的，應(yīng)當(dāng)書(shū)面通知賠償請(qǐng)求人，并說(shuō)明不予賠償?shù)睦碛?；三是人民法院賠償委員會(huì)處理賠償請(qǐng)求，采取書(shū)面審查的辦法。必要時(shí)，可以向有關(guān)單位和人員調(diào)查情況、收集證據(jù)。賠償請(qǐng)求人與賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)損害事實(shí)及因果關(guān)系有爭(zhēng)議的，賠償委員會(huì)可以聽(tīng)取賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的陳述和申辯；四是人民法院賠償委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自收到賠償申請(qǐng)之日起三個(gè)月內(nèi)作出決定。對(duì)于疑難、復(fù)雜、重大案件，經(jīng)本院院長(zhǎng)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一個(gè)月。

　　（三）確定雙方舉證義務(wù)

　　國(guó)家賠償法對(duì)人民法院審理行政賠償案件、人民法院賠償委員會(huì)處理刑事賠償案件應(yīng)如何舉證沒(méi)有作出規(guī)定。一些人大代表、地方和部門提出，在一些賠償案件中，賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)于導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的原因各執(zhí)一詞，如沒(méi)有關(guān)于舉證的規(guī)定，法院難以認(rèn)定。特別是受害人被羈押期間死亡的，因賠償請(qǐng)求人無(wú)法舉證，這種情況下應(yīng)當(dāng)明確由監(jiān)管機(jī)關(guān)提供證據(jù)。

　　經(jīng)同有關(guān)部門溝通研究，建議在行政賠償程序和刑事賠償程序中分別規(guī)定：賠償請(qǐng)求人和賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)自己提出的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。受害人被羈押期間死亡的，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)對(duì)自己的行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系的主張，應(yīng)當(dāng)提供證據(jù)。

　　（四）明確精神損害賠償

　　國(guó)家賠償法沒(méi)有明確精神損害賠償。目前在民事侵權(quán)賠償中，可以請(qǐng)求賠償財(cái)產(chǎn)損失，也可以提出精神損害賠償。一些人大代表、地方和部門提出，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違法侵犯公民的人身自由及生命健康權(quán)，同樣會(huì)對(duì)受害人造成精神損害。實(shí)踐中，不少賠償請(qǐng)求人要求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)支付精神損害賠償金。國(guó)家賠償法應(yīng)當(dāng)明確精神損害賠償。

　　經(jīng)與有關(guān)部門研究，建議在國(guó)家賠償法現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，明確規(guī)定：有本法第三條或者第十七條規(guī)定情形之一，致人精神損害的，應(yīng)當(dāng)在侵權(quán)行為影響的范圍內(nèi)，為受害人消除影響，恢復(fù)名譽(yù)，賠禮道歉；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)當(dāng)支付相應(yīng)的精神損害撫慰金。考慮到現(xiàn)實(shí)中這類情況非常復(fù)雜，法律難以對(duì)精神損害的賠償標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定，可由最高人民法院根據(jù)審判實(shí)踐中出現(xiàn)的具體問(wèn)題，作出具體應(yīng)用的解釋。

　?。ㄎ澹┍Ｕ腺r償費(fèi)用支付

　　國(guó)家賠償法沒(méi)有對(duì)賠償費(fèi)用的支付作出具體規(guī)定。根據(jù)國(guó)務(wù)院《國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法》的規(guī)定，現(xiàn)行做法是，在賠償責(zé)任確定后，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先向賠償請(qǐng)求人墊付賠償金，然后再向同級(jí)財(cái)政申請(qǐng)核銷賠償費(fèi)用。各地反映，這一做法實(shí)施中存在以下問(wèn)題：一是一些縣、市由于財(cái)政困難，多年來(lái)一直沒(méi)有設(shè)置國(guó)家賠償費(fèi)用預(yù)算，用于國(guó)家賠償?shù)馁M(fèi)用難以保障。二是近年來(lái)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算體制改革和細(xì)化部門預(yù)算，一些地方國(guó)家機(jī)關(guān)已經(jīng)沒(méi)有先行墊付的資金，失去了先行墊付的條件。三是有的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)采用“私了”的辦法支付賠償金，不到財(cái)政部門申請(qǐng)核銷。四是有的地方要求賠償義務(wù)機(jī)關(guān)必須先處理責(zé)任人并追償以后，才能向財(cái)政申請(qǐng)核撥，財(cái)政部門僅核撥追償后的差額部分。因此，各地普遍要求完善現(xiàn)行國(guó)家賠償費(fèi)用的支付方式。

　　經(jīng)同財(cái)政部等部門溝通研究，建議增加規(guī)定：賠償請(qǐng)求人憑生效的判決書(shū)、復(fù)議決定書(shū)、賠償決定書(shū)或者調(diào)解書(shū)，向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)支付賠償金。賠償義務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自收到支付賠償金申請(qǐng)之日起七日內(nèi)，依照預(yù)算管理權(quán)限向有關(guān)的財(cái)政部門提出支付申請(qǐng)。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)自收到支付申請(qǐng)之日起十五日內(nèi)支付賠償金。

　　另外，修正案（草案）還對(duì)侵犯生命健康權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的賠償項(xiàng)目作了適當(dāng)調(diào)整，對(duì)條文順序也作了相應(yīng)調(diào)整。

　　《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法修正案（草案）》和以上說(shuō)明是否妥當(dāng)，請(qǐng)審議。